國企改革、平臺公司轉型：縣級投融資平臺經營發展難點！

國企改革、平臺公司轉型：縣級投融資平臺經營發展難點！

國企改革不同區域、不同業務領域、不同的國企改革工作天然就存在著重點、節奏等方面的差異。中央企業早已解決生存問題，已經向著高質量發展邁進，開始啟動創建世界一流企業的工作，省屬國企、地市級國企也有自身特色。區縣國有企業的發展就沒那么理想。區縣國有企業以平臺公司為主，明顯資本匱乏且出資人對融資需求大，以融資平臺類國企為主，幾乎沒有產業型國企和金融類國企（有類金融國企或參股一些金融機構），既缺乏充足的金融資本，也缺乏強大的產業資本，主要靠融資解決問題。當前區縣普遍陷入財政收入下降的困境時，區縣平臺公司面臨輸血減少、融資增大的雙重擠壓，形勢更為嚴峻。區縣國企改革要根據區縣的實際情況、資源稟賦和區縣平臺公司的核心問題進行差異化設計、體系化創新。

區縣國有企業改革的核心：業務和市場

區縣國企以平臺公司為主。在面臨嚴峻的債務壓力和融資壓力下，能不能活著，避免僵尸化、空殼化，是根本的課題。這也就要求平臺公司要具備自我造血的能力，逐步解決債務問題，在此基礎上再轉型發展，成為區域經濟社會發展的主力軍。

如何解決生存問題和發展問題？就債務談債務、就融資談融資是沒有出路的。區縣國企面臨的困境其根本就在于自身的業務結構不科學、規模小、實力弱，經濟效益差，所以，重塑區縣國企的業務模式和經營體系，推動區縣國企成為市場主體，具備自我造血能力是解決問題的關鍵。

而要達到這樣的目標，區縣國企的改革就要抓住業務這一條主線，推動國企總部資本化、子公司產業化，以有競爭力的業務為核心推動區縣國資國企的重組整合和集團化發展。這一方面需要區縣政府和國資監管機構的努力，一方面也需要區縣國企自身努力。

第一，區縣政府和國資監管機構抓布局、管龍頭、融資本

區縣國資本身相對就規模小、質量差、離散度高，同時區縣國企普遍又存在著戶數多、層級多，殼公司多等狀況，導致有限的國資無法集約化經營，產生不了規模效應。因此，區縣政府在國企改革中應該明確國有資本的戰略領域，大刀闊斧對國有企業推動重組整合，打造1-3家有實力的國有企業，推動優質資源、資產、資本、資金向龍頭企業聚集。

同時，應該積極改善區縣國有企業的股權結構，推動區縣國有企業股權多元化，引入央企、地方國企、優秀民營企業等參股區縣國有企業的各級子公司，推動股權多元化、混合所有制改革等，以引入新的資本、資源和品牌、管理經驗等，促進區縣國有企業機制改革，同時積極推動資本證券化，通過IPO或買殼上市等方式打通證券市場，推動區縣國企上新臺階。

第二，國有企業抓戰略，定業務，謀經營

對于區縣國企來說，要有業務思維、經營理念，善于將區縣的國有經營性資產變業務，業務做經營，經營有效益，從而以業務為抓手完成資源-資產-資本-資本的循環，真正成為可以自我造血的市場主體。

顯然，公司戰略就是區縣國企首要需要明確的工作。面對復雜的發展環境和龐雜的資源、業務，戰略規劃是必要的。對于區縣國企來說，如何定位、如何明確主業、如何設計發展階段，如何匹配資源，如何以戰略帶動組織、人力資源、管理等方面的改革，這是需要系統謀劃、創新設計、持續推動的核心工作。

同時，區縣國企的業務發展是專業化的模式。未來，區縣國企也必然走向集團化發展模式，其架構是1+N模式，子公司成為專業化的經營主體，集團的工作是通過戰略將子公司的業務定位好、目標設計好、結果考核好，子公司的任務則是將業務經營好，將目標完成好。當然，區縣平臺公司的業務發展要現實一些，基礎任務是自我造血、自負盈虧，高級任務則是在區縣內形成競爭力和品牌。如果有條件，則可以向跨區域發展。

區縣國有企業改革的抓手：市場化和機制改革

我國的國企改革已經推動了40多年，央企、省屬國企其實一直處于持續的改革中。但目前的區縣國企以平臺公司為主，平臺公司本身產生的時間就只有短短的十幾年，并且大規模的平臺公司轉型還是2014年以后的事，其主要目的也是解決債務問題，對企業經營管理缺乏系統認識，國資監管力量薄弱，整體頂層設計缺失，路徑模糊，對國企改革認識不清、理念落后、生搬硬套、動作變形這些問題都存在。

因此，區縣國企改革必須要認清區縣國企的現狀，不是設計最先進的，而是設計最合適的模式和路徑，逐步推動區縣國企的改革。要推動區縣國企轉為市場經營主體，建立市場化的經營管理體系，釋放經營活力，控制經營風險，提高管理效率。

很多區縣平臺公司還停留在行政化、部門化管理時代，離真正的市場化經營差距很大。對此，眉毛胡子一把抓，期望整體經營管理體系升級是不現實的，大部分區縣平臺公司不具備整體升級的基礎條件。因此，對于很多區縣平臺公司來說，在戰略、業務、商業模式明晰之后，要解決的是核心的市場化經營機制的問題，與市場經濟接軌，融入市場競爭中。

為此，區縣平臺公司應該圍繞業務經營重塑投融資模式，推進市場化和機制改革，核心是抓住勞動、人事、分配三項制度改革的關鍵環節，將市場壓力傳導到企業內部，促進內部市場化機制的建立，主要的工作是四點：

第一，國資監管要更專業。簡單說，國資監管應該更有效支持區縣平臺公司的自主市場化經營。這就要求區縣國資監管機構充實力量，加強學習，明確定位、明細權責界面，提高專業化國資監管水平，避免陷入行政化、機關化的傳統模式。

在國資監管方面，有少部分的區縣設有獨立的國資局，大部分區縣國資監管職能納入財政局（也可能是財政局加掛國資監管機構牌子）的模式。但無論是哪種模式，國資監管機構都應該在區縣經營性國有資產的集中統一監管上發揮主要作用，破除委辦局的本位主義，以管資本為核心，在推動優質資產向龍頭企業注入、存量資產的盤活方面發揮更大作用。

第二，組織崗位體系要更科學。區縣平臺公司采取集團化組織模式，集團管控是核心。如何重新設定總部、業務子公司之間的定位、權責界面及協同機制，避免“一管就死”、“一放就亂”的集團管控陷阱，總部既能確保集團整體經營效率提升、風險可控，又能激發業務子公司的經營活力，這需要通過集團管控模式、集團管控職能的有效設計和運行。

同時，對于區縣平臺公司來說，必須要把自身的組織崗位體系進行結構性改變，轉變傳統的金字塔、官本位式的職務等級制度，以崗位價值為核心，采取多通道的崗位序列模式，打通子公司和子公司之間、子公司和總部之間的多元化職業通道，推動內部的人員流動，提高人崗適配度。

第三，經營管理隊伍要更專業。區縣平臺公司面臨著專業人才匱乏的現實問題。對于區縣平臺公司來說，努力改善隊伍結構、提高隊伍專業度是必然要抓的核心工作。顯然，區縣平臺公司要將人才管理問題放到核心地位，將市場化選人用人機制的改革作為突破口。

區縣平臺公司可以從經理層著手，抓關鍵少數。經理層作為企業經營管理的執行機構，責任重大，其素質、能力、績效直接關系到企業經營計劃能否實現、戰略目標能否達成。因此，區縣平臺公司可以通過市場化選聘渠道選聘高級經營管理人才，尤其是為旗下的市場化公司選聘高級經營管理者，甚至可以引入專業團隊、實行職業經理人模式等，打破傳統的人才壁壘，在國企改革政策內加大人才選育用留的機制改革力度。

第四，激勵體系要更多元化。在區縣平臺公司的機制改革中，激勵機制改革是重點工作。很多區縣平臺公司按照行政事業單位的激勵體系執行，存在著“死工資”、“大鍋飯”的現象，激勵工具單一、激勵空間狹小、績效效果不佳。因此，區縣平臺公司要加大激勵機制改革的力度，推動物質性激勵、精神性激勵、機會性激勵等多元化激勵機制的建立，滿足不同層次、不同領域的人才對激勵個性化需要。

戰略性資產重組的模式

戰略性資產重組的關鍵就是結構重塑，以平臺公司戰略為指引，以業務板塊為核心，以業務帶資產、以業務調資產，剝離公益性資產、無效資產、低效資產，調整資產結構、優化資產布局、提高資產質量、強化資產經營，實現資產的融資價值與經營價值的融合統一。

顯然，無論資產如何重組整合，結構調整是關鍵。資產結構調整的關鍵是區縣平臺公司的定位調整與發展模式重塑。未來，區縣平臺公司將從單一的替政府投融資平臺向復合型的國有企業轉型，為區域經濟社會發展承擔社會責任、政治責任和經濟責任，資本運作與產業經營并舉、公益類業務與市場類業務并存，在這個過程中資產重組整合將發揮重要的作用。

戰略性資產重組主要有四種模式：1+N模式、N+N模式、上整下模式、1+1模式。

第一，1+N模式。這種模式下，區縣政府/管委會以改造或新設的方式組建唯一的龍頭平臺公司，以其作為資本運作和實體化經營公司，將其他平臺公司和國有企業并入龍頭平臺公司作為其子公司，以這家龍頭公司為核心整合區縣的所有國有資產，并在這家公司內實現公益性資產、經營性資產的分離，將經營性資產整合到市場類業務公司，并強化市場化、專業化、實體化經營能力。

第二，N+N模式。這種模式下，區縣政府/管委會以改造或新設的方式組建若干家平臺公司（一般是2-3家）。這種模式下，各家平臺公司是以公益類、經營類資產的整合為基礎，以專業化平臺為方向，各自明確其專業領域和主營業務，各家平臺公司在專業領域內實現資本化+實體化發展，如區縣將平臺公司分為城投公司、交投公司、農投公司、文旅投公司等就是這種典型思路。

第三，上整下模式。這種模式下，區縣政府/管委會是以股權劃轉或者是經營權委托等方式重組整合到市級平臺公司，由市級平臺帶動縣級平臺公司。這種上整下模式有兩種形式：第一種是大整合，也就是市級平臺公司從股權、經營上完全整合區縣平臺公司，區縣平臺公司成為其管理的子公司。第二種是小整合，也就是市級平臺公司從股權上實現整合，但區縣平臺公司經營管理是獨立的，這種更多是財務并表、融資需要。

第四，1+1模式。這種模式下，原有的平臺公司由于歷史的債務包袱重、壓力大，或由于監管政策原因基本上喪失可持續融資能力，或者是原有平臺公司業務龐雜、發展緩慢，從而影響區縣政府/管委會的決策部署實現，于是將原來的平臺公司放置不動，另外成立新的平臺公司承接相應工作，但新老平臺之間并沒有專業領域的劃分，其業務基本類同。

需要說明的是，有些區縣本身還有開發區，開發區也有平臺公司，該怎么處理？對于國家級開發區來說，“管委會+公司”模式是比較容易推行的，獨立設立平臺公司也更有利于國家級開發區的發展。但如果是省級開發區，“管委會+公司”模式面臨著財力不夠、資源不足、空間受限等問題，這時候就要結合實際情況綜合考慮平臺公司的定位和發展模式了。

存量資產的重組：優結構、轉模式

區縣平臺公司資產重組必須要有一盤棋的思維。區縣的國有資產由于歷史原因，分布比較零散，各個部門可能都有，并且權屬比較復雜。區縣政府/管委會應該按照區域經濟社會發展的要求，統一領導、集中力量辦大事，破除部門本位主義，統籌謀劃可利用的所有國有資產逐步注入平臺公司，真正實現區縣國有資產的集中統一經營，提高國有資產保值增值的能力。

存量資產重組的核心是優結構、轉模式。所謂的優結構是指要通過資產重組，剝離公益性資產，通過市場化方式剝離、出售低效資產、無效資產，通過市場化方式注入優質資產，改善資產結構，提高資產的質量。所謂轉模式是指一方面要重塑區縣政府/管委會與平臺公司之間的關系，資產剝離、注入等要合規，另一方面，要創新資產管理經營的模式，以模式創新提高資產經營效率，提高資產收益率。

平臺公司現在擁有的存量資產的重組要注意以下三點：

第一，現有存量公益性資產要逐步剝離、置換，跟區縣政府/管委會協商剝離、置換方式，減少資產包袱，改善存量資產結構。同時，在資產重組整合中要認真研究政策，注意合規性，嚴格按照政策要求守住紅線，嚴禁將新的公益性資產、儲備土地等禁止注入資產變相注入平臺公司。

第二，以業務帶資產，實現資產整合管理。平臺公司要梳理現有的業務，明確業務布局及業務板塊，并為每家子公司明確企主責主業，在此基礎上全面整合平臺公司擁有的可經營性資產，改變資產管理散亂狀況，以資產配業務，實現資產的專業化經營管理，提高資產的集約化、市場化經營能力。

第三，強化資產經營能力。要改變“強監管、弱經營”的現狀，積極通過混改或者經營權委托、戰略合作等多種方式引入優秀的資產經營合作伙伴、經營團隊、品牌、新商業模式等，實現現有資產的市場化經營，放大國有資產的市場價值。

區縣政府/管委會擁有但未注入平臺公司的資產重組要注意以下三點：

第一，區縣國有資產的統一經營。區縣應該進行統一的四資（資源、資產、資本、資金）盤點，把各個部門擁有的國有資產統一盤點、分析，明確其權屬性質、價值等，打破部門本位主義，積極協調各部門將有價值的資產注入平臺公司。

第二，政府資產的市場化改造。道路養護、環衛一體化、園林等區縣財政資金通過政府采購服務等方式讓平臺公司參與，實現財政資金的市場化改造，將區縣/管委會的財政資金有效利用，改善平臺公司的經營性現金流，為平臺公司帶來現金流，提升平臺公司的價值。

第三，項目的投資建設及運營。區縣政府/管委會在基礎設施投資建設、園區投資建設方面有大量的需求，也有大量的機會。對于平臺公司來說，一方面要積極參與區縣政府/管委會主導的項目，爭取市場化運作的空間。另一方面，平臺公司應積極在區縣范圍內發現機會，策劃市場化、產業化的項目，并形成自身的有效資產和經濟效益。

增量資產的注入：優業務、強資本

對區縣平臺公司來說，只盯著區縣政府/管委會擁有的資產是遠遠不夠的。尤其是經過多輪的重組整合后，區縣政府/管委會擁有但還沒有注入平臺公司的資產越來越少了，巧婦也難為無米之炊。

除了存量資產的高效盤活，增量資產的獲取也非常重要，平臺公司一定要學會兩條腿走路，善于利用空間和資源實現外延式擴張，以資本為手段，通過股權并購、資產購買等方式，加快布局，在短期內做大資產規模、補齊業務短板，改善經濟效益，提高企業價值。

對區縣平臺公司來說，實現資產的外延式擴張有以下四種模式：

第一，資產型并購。所謂資產型并購，其目標是獲取對方的資產，實現財務并表，從而增加資產規模、改善資產結構、降低資產負債率、實現資產保值增值。顯然，這種模式是以增強現實的融資能力為核心的。因此，這種并購并不沒有獲得公司的控制權，其業務仍然獨立經營。因此，這種模式要明確雙方的責權利關系，實現所有權與經營管理權的分離。

第二，業務型并購。所謂業務型并購，是指通過股權并購的方式獲得標的企業的控股權，從而實現對標的企業的業務控制。這種方式目標是通過對其業務的控制權來實現自身的業務目標。一般來說，區縣平臺公司的業務型并購有兩種訴求：第一種就是通過業務并購來實現自身現有業務的規模、競爭力提升或產業鏈上下游掌控；第二種就是通過業務并購來進入自身還沒有的業務領域，實現新業務擴張。

第三，融資型并購。所謂融資型并購，是指充分利用資本方式，通過并購打通股權融資渠道。這種融資型并購跟區縣平臺公司以前的債權融資不同，是打通股權融資渠道。例如，可以通過并購上市公司實現借殼上市，打造股權融資平臺，通過上市公司資產重組的方式推動資產資本化、資本證券化，拓寬融資渠道、降低融資成本。

第四，投資性并購。所謂投資型并購，是指選擇優質的企業進行股權投資獲取投資回報，這種方式獲取的是優質股權資產，并通過股權資產的流動、變現、增值來實現國有資產的保值增值。因此，這種投資屬于財務性投資，這就要求區縣平臺公司要有市場化、專業化的投資隊伍和投資能力，以實現高質量的投資。

城投公司作為政府融資平臺的歷史早已經終結，政府托底、剛性兌付的時代已經過去了。整體上看，城投公司普遍面臨著債務壓力大、融資難等突出問題，甚至有些城投公司已經不堪重負，成為債務重壓下的僵尸企業。

區縣城投公司顯然是城投群體里面壓力最大的一類，尤其是中西部的區縣城投公司，所處區域的地方政府家底不厚、短板突出、存量債務巨大、投資建設資金缺口大，導致其壓力更大。

區縣城投公司該怎么發展？顯然，在隱性債務嚴監管的背景下，市場化的債務處置、市場化的投融資模式是關鍵。但面向未來，怎么才能變被動為主動，怎么才能有喘息之機？顯然，轉型發展已經迫在眉睫。

積極主動，區縣城投公司要善于借助外力發展

區縣城投公司要轉變思路，要從資產為王向資本為王轉變，真正將自身做成資本運營平臺，積極整合優質資本，充分發揮國有資本的帶動作用與影響力，加快資本、資金向本區域聚集，借助外力發展，積極主動推動股權多元化和混合所有制改革。

區縣城投公司應該根據自身情況積極推動本級公司的股權多元化。城投公司一般存在著債務問題、資產問題以及隊伍自身的問題，引入社會資本比較難，但完全可以引入公有資本，改變股權結構，引入優質國有股東，從而整合資源發展。

有些省市已經明確鼓勵區縣城投公司的股權多元化。如山東省明確要“積極引進省內外戰略合作伙伴及社會資本投入，逐步將融資平臺公司打造成產權主體多元化、治理結構完善、符合現代企業制度要求的國有企業”。

比如，可以引入國開行、農發行及央企、地方國企等國有資本推動了股權多元化，推動區縣城投公司從國有獨資公司轉變為國有全資公司，改善公司治理，建立現代企業制度，從而推動市場化經營機制的建立，有利于區縣城投公司的快速發展。

但在區縣城投公司本級不是很適合引入社會資本。社會資本可以在區縣城投公司的業務、子公司進行合作，通過業務合作、股權合作等方式引入優質的民營企業等，充分發揮非公有制企業的市場化經營機制優勢，加快業務發展，提高自身的經營管理水平。

積極主動，區縣城投公司要增強內生動力

毫無疑問，區縣城投公司擺脫困境還得靠自己，靠地方政府、靠銀行不行，靠任何外部力量都從根本上解決不了問題。

一個核心課題就是區縣城投公司怎么從行政化管理向市場化管理轉型。這就有三個工作要做：

第一，要“松綁”。也就是要推動地方政府在管理區縣城投公司上“去行政化”，推動政企分開，給城投公司松綁，地方政府成為有為政府、積極股東，但不能以行政命令、通知等方式代替城投公司決策。

但“松綁”不代表“脫鉤”。相反，“松綁”是讓區縣城投公司在新的定位、新的使命下承擔地方政府的戰略任務，是行政上松綁，業務上捆綁，以授權模式建立地方政府與城投公司的緊密合作關系，從而以市場化方式推動地方政府和城投公司之間的關系重塑、工作融合。

第二，要“強身”。也就是地方政府不能對城投公司一推了之，而應該積極主動將擁有的資源、資產、資本、資金以合法方式注入城投公司，推動城投公司建立資源-資產-資本-資金的良性循環，積極協調金融機構解決城投公司的債務問題、融資問題，幫助城投公司進入良性經營狀態。

顯然，這就要求地方政府要一盤棋考慮問題，破除部門的本位主義，準確盤點、梳理擁有的資源、資產、資本、資金，將土地、建筑、設備、年度預算資金、國資經營收入、特許經營權、收費權、優質國企股權等注入城投公司。

第三，要“健體”。也就是城投公司必須要提高經營管理能力、效率，真正具備市場競爭力。顯然，這要求城投公司要改變業務結構，要在滿足地方政府的基礎設施建設與產業服務的基礎上，建立項目思維，謀劃市場化業務，持續抓經營。

同時，城投公司也必須要建立市場化經營機制，以公司治理為核心抓現代企業制度建設，大力推動市場化選人用人機制、激勵約束機制的建立，建立“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的三能機制，真正激發內生動力。